引言

1. 香港記者協會（記協）認為，保安局發布《基本法》第二十三條立法公眾諮詢文件所提供的立法框架，將對新聞工作造成深遠影響。本會作為記者行業組織及根據《職工會條例》登記的職工會，有必要依其宗旨提出新聞界的憂慮和疑問，並希望政府在草擬法案時能將之納入考慮。

2. 本會於二月以問卷形式向本會會員及新聞從業員收集意見，截至2月26日獲160人回覆。所有回覆的會員均認為，二十三條立法將對新聞自由造成負面影響，當中九成人認為影響重大。

3. 回覆問卷的會員多數認為：一）加重煽動罪刑責及擴闊煽動意圖罪範圍、二）修訂《官方機密條例》中有關國家秘密及諜報活動的條文、以及，三）新增的境外干預罪，均會對新聞工作造成重大影響，因此本意見書將集中探討此三大立法範疇。

4. 根據今次的二十三條諮詢文件，維護國家安全三項立法原則中，第二項列明尊重和保障人權，根據《基本法》、《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》等適用於香港的規定，依法保護包括言論、新聞、出版、結社、集會、遊行、示威在內的權利和自由。

5. 然而，比較2003年諮詢文件列明的指導原則，政府當局今次刪去「必須確保落實第二十三條的本地法例中，所有罪行均盡量清楚和嚴謹訂明，以免生歧義或抵觸《基本法》所保障的基本權利和自由」一條，記協對此表示憂慮。本會認為，法例一旦對上述三項罪行有過於寬鬆的定義，可能會對表達及新聞自由構成無法逆轉的損害。

6. 記協強調，新聞工作是提供資訊、監察政府、為公眾利益服務並促進社會不同持份者間溝通，具有有利政府施政透明度及良政善治的重要社會功能，不構成對國家安全的威脅。因此，本會認為政府立法時應避免令新聞工作者因正常採訪、報道或評論而誤墮法網。

7. 記協亦指出，本港法庭對經本地立法的二十三條法例有違憲審查權，因此政府立法時有責任確保條例不會損害《基本法》所保障的權利和自由。

8. 由於諮詢文件內容具爭議性，記協認為社會需就此作出深入辯論。本會促請政府草擬法案時詳細考慮各方意見，並給予法案委員會充分的辯論時間，確保條例草案為香港市民的權利及自由提供最大保障。

通則

9. 記協認為，為了在維護國安及保障基本權利之間取得適當平衡，每一項經二十三條立法的罪行應符合以下三個通用原則，以保障新聞及言論自由。

一）明文確立公眾利益作為法定抗辯理由

10. 記協認為，公眾諮詢文件建議的國安罪行範圍廣泛，極有可能引起急速加劇傳媒自我審查的情況，長遠損害公眾利益。因此，按二十三條新增或修訂的法例必須明文確立公眾利益作為法定抗辯理由。

11. 然而，若「公眾利益」在法例下的定義模糊，則無法對新聞自由提供實際保障。故本會建議參考2003年二十三條例草案修正案，就「公眾利益」作清晰定義，包括揭露任何官員的不法活動或嚴重不當行為、揭露涉公共健康或安全嚴重威脅等，不構成罪行。（詳見第19段）

二）定罪元素須包括罪行對國家安全構成實質損害

12. 諮詢文件表示，尊重和保障人權，依法保護言論、新聞、出版等權利和自由。記協認為，為平衡國家安全和人權保障，二十三條本地立法應訂明有關罪行對國家安全構成實質損害、或有真實風險構成實質損害方可定罪，絕不以言入罪，以確保法例不會損害《基本法》所保障的權利和自由。

13. 本會認為，現在多條罪行定義寬闊，可能產生大量對國安沒有真實風險，或風險很小的情況遭到檢控，甚至令一些輕微罪行被提升至國安層面，控以危害國安重罪，導致控罪的嚴重性遠大於罪行的實際損害。因此，條例應列明被告行為對國家安全構成實質損害、或有真實風險構成實質損害方可定罪。

三）定罪元素須包括被告人有危害國家安全的意圖

14. 新聞工作的目的是在於透過報道促進資訊流通，保障公眾利益，記者的目的是報道新聞，並不是意圖危害國家安全，不應該被視為對國家安全的威脅。因此，記協認為任何國家安全法例下的控罪，均應明文訂明控罪元素包括被告人有危害國家安全的意圖。如果控方不能證明記者有危害國安的意圖，就不應作檢控，以保障新聞自由。

竊取國家機密

新聞界的疑慮

15. 諮詢文件建議「國家秘密」涵蓋七大範疇，包括國家或香港特區事務的重大決策、國防建設或武裝力量、外交或對外事務、經濟和社會發展、科技發展或科學技術、維護國家安全或香港安全或偵查罪行的活動，以及中央與特區之間的關係。建議涵蓋範圍非常廣闊且定義模糊，尤其新增的經濟、社會發展及科學範疇，令記者難以判斷會否「危害國家安全」。傳媒或許會因擔心違反法例而減少相關報道，造成寒蟬效應，同時損害公眾利益。

16. 除「非法披露」外，諮詢文件亦涵蓋「非法獲取」及「非法管有」國家秘密罪行。傳媒不時收到政府內部人士「放風」，例如政府人事變動、行政會議決定、即將發表的施政報告或財政預算案內容、警方調查進展等，記者難以判斷對方是否有合法權限披露資料。記者亦可能透過郵件、電郵等方式收到匿名吹哨人提供政府內部消息，修例後亦可能有觸犯法例的風險。

17. 諮詢文件沒有清楚說明「國家秘密」的資料來源。記協希望政府釐清，「國家秘密」是否僅限於中央政府及特區政府內部文件，抑或包括政府機關以外的資料來源（例如有醫療機構資料顯示內地出現某種新型病毒，此等資料是否屬於「國家秘密」？）。

18. 記協亦憂慮，若某項「國家秘密」資料已被公開或存在於公共領域，例如外國法庭文件披露中國特工資料，傳媒報道相關資料，亦有觸犯「非法披露國家秘密」罪的風險。

建議

19. 由於政府建議的「國家秘密」範圍廣闊而定義含糊，法例必須給予傳媒足夠保障，避免對新聞自由造成不可逆轉的損害。

明文確立公眾利益作為法定抗辯理由

20. 根據《約翰內斯堡原則》第15及16條，如任何人披露資料讓公眾了解信息的利益大於披露信息所造成的損害，便不得以國家安全理由將其懲處。

21. 2003年，政府為加強保障公眾人士，特別是傳媒界的利益，對當時的條例草案提出以下修正案，加入「公眾利益」作為抗辯理由：「如 —
(a) 某人作出一項披露，而該項披露 —
(i) 揭露任何官員的不合法活動、濫用權力、嚴重疏於職守或其他嚴重不當行為；或
(ii) 揭露一項對 —
(A) 公共秩序；
(B) 公共安全；或
(C) 公眾的健康或安全，
的嚴重威脅；
(b)該項披露並不超逾揭露該事宜所需的範圍；及
(c)在顧及有關個案的整體情況下，該項披露所照顧的公眾利益，較不作出該項披露所照顧的公眾利益為重，則該人不屬犯本條所訂罪行。」

22. 本港《防止賄賂條例》第30條亦有類似條款，訂明披露調查細節可作出的「合理抗辯」理由：

「如任何人在以下情況下(但亦只有在以下範圍內)作該款所提及的任何種類的披露，即就該項披露而言屬有合理辯解 —

(a)該項披露公開專員、副專員或任何廉政公署人員的不合法活動、濫用權力、嚴重疏於職守或其他嚴重不當行為；或

(b)該項披露公開一項對香港的公共秩序或安全或公眾的健康或安全的嚴重威脅。」

23. 本會認為，政府應參考2003年的二十三條立法草案修正案及《防止賄賂條例》，在《官方機密條例》中加入「公眾利益」為抗辯理由，確保任何公民，包括記者，不會因披露有關公眾利益的資料而被定罪。

24. 律政司司長林定國在訪問中表示，「公眾利益豁免」分為三大原則，第一是重要性、人命安全；第二是緊急程度；第三是別無他法地需要披露。本會認為這說法有違2003年的政府建議，絕不足以保障公眾利益，例如把揭發官員瀆職的報道排除於保障以外，又會把未必緊急但涉及重大公眾利益的真相埋沒。

明文確立「事先披露」的抗辯理由

25. 根據《約翰內斯堡原則》第17條，當資訊已被廣泛流傳，則公眾知情權應凌駕任何試圖阻止再公佈這些資訊的理由。

26. 如秘密資料已經被公開，便失去保密本質，再度發布不應被視為損害國家安全。本會促請政府把事前已經出版的免責辯護納入法例。

間諜罪

新聞界的疑慮

27. 根據諮詢文件，間諜罪行行為包括「勾結境外勢力，向公眾發布虛假或具誤導性的事實陳述，而意圖危害國家安全，或罔顧是否會危害國家安全，而如此發布該陳述；及知道該陳述屬虛假或具誤導性。」

28. 諮詢文件又指，「境外勢力」涵蓋任何外國政府、境外地區或地方的當局、境外政治性組織等（包括並非與其處於戰爭狀態的國家等的政府、當局或政治性組織），及其關聯實體及個人。

29. 記協擔心，外國公營媒體，包括電台、電視台及國際通訊社、其他直接或間接接受政府資助的媒體機構、其員工及其他合作第三方，有機會被列為「境外勢力」。

30. 記協亦憂慮，如有本地或外國傳媒在報道中，引用外國官員對香港或中國政府的批評，會被指抹黑或虛假陳述而危害國家安全。即使記者就事實盡力求證，報道涉及公眾利益的課題，一旦政府否認，亦可能會被指作出「虛假或具誤導性的事實陳述」。

31. 諮詢文件建議，「罔顧是否會危害國家安全」、即一旦未有就國家安全作充分考慮，已屬犯罪元素。記協憂慮，此罪行元素門檻過低，不合情理，易致外媒記者誤墮法網。

32. 記協亦憂慮，外國媒體出於規避風險心態，減少報道本港事宜和駐港記者數目。此將減少國際社會認識本港事務的機會，亦影響香港曾被視為新聞及資訊自由港的地位。

建議

33. 法例必須為正常記者採訪工作提供足夠保障。本會認為，「境外勢力」定義應該縮窄，排除境外新聞機構及其新聞人員。

34. 記協認為因未充分考慮國家安全已屬犯罪元素，門檻過低，建議刪除此條罪行元素中「罔顧國家安全」的部份。

35. 記協留意到一些外國政府近年亦立法規管虛假訊息。記協對將發布虛假或誤導信息上升至間諜罪行級別感憂慮。記協建議政府立法時，須考慮涉案行為嚴重性與相應刑罰是否合乎比例。

煽動罪

新聞界的疑慮

36. 政府2021年引用塵封超過半世紀的煽動罪檢控後，不同觀點的評論文章、諷刺時弊的漫畫及創作已大幅減少，傳媒自我審查嚴重。聯合國人權事務委員會曾經在2022年促請港府停止執行及廢除煽動罪，以免壓制異見。

37. 政府今次建議修例，進一步把煽動罪擴闊，其中新修訂的六項「煽動意圖」，把「意圖引起香港特區居民間或中國不同地區居民間的憎恨或敵意」等納入控罪。諮詢文件並特別提到，不涉及暴力或公共秩序的情況都有可能構成煽動。

38. 諮詢文件建議擴大煽動罪的範圍和提高相關罪行罰則，令人擔憂進一步窒礙言論和新聞自由，而且與國際慣例背道而馳。

39. 香港的煽動罪源於英國殖民地年代古舊法例，條文的字眼如「憎恨」、「藐視」、「離叛」相對主觀，定義模糊。英國早在2009年廢除煽動誹謗罪，新加坡亦在2021年通過廢除煽動法令。加拿大、澳洲等國家，亦相繼提高煽動罪的定罪門檻，規定有「暴力」和「公眾騷亂」等元素，確保公眾或傳媒不會因發表的言論或內容，單單因為引起「憎恨」、「藐視」、「離叛」而被定罪。

其他國家例子及趨勢

40. 英國：在1950年代以後未再引用煽動罪檢控，英國國會於2009年正式通過廢除煽動誹謗罪。英國政府當時指出，保留煽動罪的國家以該法打壓異己及限制新聞自由，煽動罪應予廢除。

41. 新加坡：在2021年通過廢除煽動法令。新加坡目前有其他法例處理煽動的相關的部分罪行，但須證明被告人有引起暴力及動亂的意圖，定罪門檻更高。

42. 加拿大：最高法院在1951年的 Boucher v the King 案，早已提到煽動罪條文定義模糊，因此裁定被告必須有意圖為擾亂法定權力而煽動他人使用暴力或引起公眾騷亂方可入罪。

43. 澳洲：於2010年廢除《刑事法典》中有關煽動罪的字眼，修訂為「促使暴力」罪。

44. 紐西蘭：國會於2007年通過廢除該國煽動罪，該國法改會在報告中提到，「在民主社會中，據民主概念是由人民自我管治，難以理解發表反對政府的言論，如何及為何應被視為犯罪。在重視言論自由的國家，這是不應發生。」

45. 英聯邦國家：英國樞密院司法委員會2023年10月就前殖民地千里達的司法覆核上訴案，裁定煽動暴力或動亂的意圖，是煽動罪定罪的「隱含必要條件」。

建議

46. 政府建議提高煽動罪的範圍和判罰，但未有提高定罪門檻以確保符合保障人權的國際慣例。記協認為，政府有需要在修訂煽動罪時，更周全地考慮、尊重和保障人權、言論及新聞自由，確保真誠的新聞工作不會誤墮法網。

47. 參考上述不同國家收窄或廢取煽動罪和案例，記協建議廢除煽動罪，否則應該列明更嚴格的定罪門檻，並遵守上文提及的通則：

一）必須證明被告人在發佈內容時有引起煽動暴力或動亂的意圖。

二）必須考慮相關內容可對國家安全構成實質損害、或有真實風險構成實質損害方可定罪，而不是純粹可能或可預見引起部份人士的仇恨或離叛等情緒。

新聞界的疑慮

境外干預

48. 諮詢文件建議新增境外干預罪，配合境外勢力使用不當手段影響中央或特區施政，干預香港特區的選舉，影響立法會和法院履行職能等，均屬犯罪。「配合境外勢力」涵蓋參與由其策劃或以其他方式主導的活動，與其合作等；「境外勢力」的定義可涵蓋任何外國政府、境外地區或地方的當局、境外政治性組織等，及其關聯實體及個人；不當手段包括「明知而作出關鍵失實陳述」，「使任何人或威脅使任何人的名譽受損」，「任何人精神受創傷或過分受壓」等。

49. 記協憂慮「境外勢力」是否包括如聯合國、任何獲得外國政府撥款的企業或獲外國政府以任何方式認可的團體。

50. 本會認為，「不當手段」的定義廣闊，令諮詢文件指的「正當批評政府施政、正當游說工作、一般政策研究、與海外組織正常交流或日常商業活動」都可能誤墮法網。

51. 記協憂慮，日後傳媒出席任何與外國政府有關聯的商會、基金會舉辦或資助的記者會、體育比賽等，可能被視作「配合境外勢力」。如活動當中有人批評官員或發表不利政府的言論，傳媒作出報道亦可被視為「明知而作出關鍵失實陳述」或「威脅使任何人的名譽受損」而觸犯法例。

建議

52. 根據《約翰內斯堡原則》第1.1條，對言論和資訊作任何限制都應當由法律作出規定，而這些法律應容易理解、不含糊和規定嚴密與準確，使得個人可以事先預見某項行為是否違法。

53. 記協反對新增「境外干預罪」，否則應該收窄罪行範圍。

54. 基本法委員會前委員、港大法律學院教授陳弘毅亦曾公開表示「境外勢力」的定義寛闊，應該收窄，並舉例英國同類法例的「境外勢力」僅限於外國政府及執政黨，不包括其他關聯方，以免妨礙香港與外國的國際聯繫和交往。記協建議，將「境外勢力」的定義收窄為外國政府或執政黨。

55. 正如諮詢文件說明，立法原意在於防範境外勢力透過代理人或代理組織危害國家安全，因此控方要證明被告的行為對國家安全構成實質風險或損害，以及有危害國家安全的犯罪意圖，方可定罪。

禁止組織危害國家安全的法律

新聞界的疑慮

56. 諮詢文件建議，保安局局長可因合理相信「基於維護國家安全所需」或因「某本地組織是政治性團體，並與境外政治性組織有聯繫」而刊憲禁止相關組織運作。

57. 諮詢文件並沒有進一步列明「維護國家安全所需」的定義。記協憂慮條例可給予保安局廣泛權力，在不需向法庭提交證據或合理懷疑以取得手令下，禁止本地新聞機構或新聞行業組織運作，亦無需向外公布原因。換言之，即使未達至刑事拘捕、檢控、或由案例而立的門檻，保安局局長亦可禁止組織運作。

58. 即使保安局局長的決定可經司法覆核，實質上該等行政決定造成的後果屬不可逆轉，司法補救可能無補於事。假如某傳媒機構或組織被禁止運作多年後才獲法庭推翻保安局局長決定，亦不代表該機構能夠回聘員工，繼續運作。

建議

59. 根據終審法院在Hysan Development Co Ltd v Town Planning Board (2016) 19 HKCFAR 372一案中確立的原則，某項侵犯基本權利的措施必須滿足四個階段的相稱性測試：

• 有關侵犯權利的措施是否為了正當目的
• 如是，該措施與促進該目的是否有合理的關連
• 該措施是否不多於為達致該目的所需
• 是否在社會利益與憲法保障的個人權利之間取得合理平衡，是否導致個人承擔過於嚴苛的負擔

 

60. 因此，政府禁止任何組織運作時，必須符合上述終審法院確立的相稱性要求，設立警告或及上訴制度，以及就「維護國家安全所需」提供清晰明確定義。

61. 本會反對政府賦權保安局局長以行政手段禁止任何組織運作，若然實行，則相關行政決定亦必須符合普通法中正當程序（due process）的要求，列明被禁組織須有答辯機會，訂明程序及時限。記協認為禁制令應經法庭審裁，確保決定公正透明。

香港記者協會執行委員會
2024年2月27日